เศรษฐศาสตร์การเมืองของการพัฒนาระบบคุ้มครองความยากจนผู้สูงอายุ

โดย ดร.ทีปกร จิร์ฐิติกุลชัย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

รายจ่ายด้านสวัสดิการผู้สูงอายุ กำลังจะเผชิญกับข้อจำกัดงบประมาณ อันเนื่องจากผลกระทบของโควิด ปัญหาเงินเฟ้อทั่วโลก และสงครามรุกรานประเทศยูเครน ตลอดจนปัญหาเชิงโครงสร้างภายในของเราเองที่ปรับตัวไม่ทันโลก จะส่งผลต่อความเสี่ยงภาวะเศรษฐกิจถดถอยระยะยาว ทำให้รัฐไม่สามารถจัดเก็บรายได้เข้าคลังตามเป้าหมาย ซ้ำยังมีภาระจ่ายคืนหนี้เงินกู้มหาศาลในอนาคต ดังนั้น ประเทศไทยควรจะต้องหาทางออกสำหรับงบประมาณรายจ่ายที่เพียงพอและยั่งยืนสำหรับระบบความคุ้มครองความยากจนสำหรับผู้สูงอายุในอนาคต

แม้จะมีความพยายามโดยภาคประชาสังคมและภาคการเมือง เพื่อผลักดันทางกฎหมายและการเมืองในการขับเคลื่อนร่างพระราชบัญญัติบำนาญผู้สูงอายุ แต่ทุกฉบับล้วนถูกตีตกด้วยเหตุผลหลัก คือ “เป็นภาระงบประมาณ” ทั้งที่หากผู้กำหนดนโยบายมีเจตจำนงทางการเมืองที่จะให้ความคุ้มครองด้านสวัสดิการต่อประชาชน ก็ควรที่จะผลักดันให้สามารถเกิดขึ้นได้ เหมือนอย่างระบบบัตรทองหรือระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า

โดยหลักการพื้นฐานแล้ว แนวคิด “รัฐสวัสดิการ” หรือ สวัสดิการสังคมถ้วนหน้า ซึ่งครอบคลุมถึงระบบ “บำนาญแห่งชาติ” เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนในการมีชีวิตที่มั่นคง และเป็นหน้าที่ของรัฐที่ต้องจัดสวัสดิการ โดยควรจะเป็นเป้าหมายทั้งทางเศรษฐศาสตร์และทางการเมืองที่เป็นฉันทามติของสังคมไทย สามารถเป็นเครื่องมือสำคัญในการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ โดยการลดความเหลื่อมล้ำจะช่วยเพิ่มศักยภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ และ ช่วยลดความเสี่ยงจากความขัดแย้งรุนแรงทางการเมือง

เราไม่สามารถจะนำตัวแปรความเหลื่อมล้ำออกจากสมการของการพัฒนาระบบสวัสดิการเพื่อคุณภาพชีวิตที่ดีของคนไทย เพราะประเทศไทยมีความเหลื่อมล้ำทั้งด้านรายได้และด้านทรัพย์สิน เป็นปัญหาติดอันดับต้น ๆ ในโลก โดยในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา ตระกูลที่รวยที่สุด 50 ตระกูล มีทรัพย์สินเพิ่มขึ้นเฉลี่ยปีละ 20 – 30% หรือ เพิ่มขึ้น 6-8 เท่า มีทรัพย์สินรวมเพิ่มขึ้นจากประมาณ 1 ใน 10 ของ GDP เพิ่มเป็นประมาณ 1 ใน 3 ของ GDP ซึ่งตระกูลที่รวยที่สุดตระกูลหนึ่ง มีทรัพย์สินเพิ่มขึ้นเพียงปีเดียวเกือบ 1 แสนล้านบาท ในปี 2563 ที่ประชาชนเดือดร้อนแสนสาหัสจากปีแรกของโควิด

หลายตระกูลบนยอดปิรามิดที่ความมั่งคั่งเติบโตรวดเร็วติดจรวด เพราะได้เปรียบจากการประกอบธุรกิจสัมปทาน หรือ ธุรกิจกึ่งผูกขาด เช่น โทรคมนาคม หรือ พลังงาน ตลอดจนกลไกภาครัฐเอื้อให้สามารถมีอำนาจเหนือตลาด และได้รับยกเว้นภาษีแบบที่ผู้ประกอบการ SME ไม่ได้รับโอกาส

ในขณะที่ ช่องว่างระหว่างคนรวยที่สุด 10% และคนส่วนใหญ่ในประเทศ ยิ่งขยายกว้างเพิ่มมากขึ้นเรื่อย ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กลุ่มคนจนระดับล่าง 10% แทบจะไม่ได้มีโอกาสลืมตาอ้าปากในช่วง 3 ทศวรรษที่ผ่านมา ตามข้อมูลสำรวจสภาวะเศรษฐกิจสังคมครัวเรือนของสำนักงานสถิติแห่งชาติ

คงไม่น่าแปลกใจที่ปัญหาไม่ได้รับการแก้ไขอย่างจริงจัง ตามที่ ศ.ดร.เมธี ครองแก้ว (2522) เคยระบุไว้ว่า  “รัฐบาลไม่ต้องการใช้นโยบายการคลังเพื่อผลทางการกระจายรายได้ เพราะนโยบายดังกล่าวกระทบต่อฐานะของคนกลุ่มน้อยที่มีอิทธิพลหรือมีอำนาจ ซึ่งรัฐบาลต้องช่วยรักษาผลประโยชน์หรือมีประโยชน์ผูกพันอยู่ด้วย”

ปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำ เป็นสิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์ได้มีข้อเสนอมากมายในการแก้ปัญหาที่เรื้อรังมายาวนาน เช่น ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล (2556) ได้เสนอว่า การสร้างความเสมอภาคได้มากขึ้นวิธีหนึ่งก็คือ การกระจายการถือครองทรัพย์สินใหม่

ในขณะที่ ศ.ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร (2560) ได้ระบุว่า การที่สินค้าและบริการสาธารณะของเรา รวมทั้งระบบรัฐสวัสดิการ มีไม่เพียงพอและคุณภาพย่ำแย่ ส่วนหนึ่งเพราะว่ารัฐมีงบประมาณจํากัด ซึ่งเกิดจากการเก็บภาษีได้น้อย  ดังนั้น จึงควรที่จะพัฒนาประสิทธิภาพและความเป็นธรรมทางภาษี ซึ่งภาษีที่จะช่วยลดความเหลื่อมล้ำอย่างมีนัยสำคัญ ได้แก่ ภาษีมรดกและภาษีทรัพย์สินต่างๆ

ประเทศไทยมีรายได้จากภาษีคิดเป็นสัดส่วนที่ค่อนข้างน้อยเมื่อเทียบกับประเทศที่พัฒนาแล้ว เพราะอัตราภาษีที่ต่ำเกินไป และเพราะการลดหย่อน/ยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลเพื่อส่งเสริมการลงทุน โดยในปี พ.ศ. 2558 ประมาณ 1 ใน 4 ของภาษีเงินได้นิติบุคคลได้รับการลดหย่อน (Pitidol, 2018) 

ดร.สมชัย จิตสุชน และคณะ (2554) ได้เสนอว่า ประเทศไทยควรมีการปฏิรูปโครงสร้างภาษี เพื่อยกระดับรายได้ภาษีให้ใกล้เคียงกับ “ศักยภาพในการเสียภาษี” และช่วยให้ระบบภาษีมีความเป็นธรรมและเสมอภาคมากขึ้น สอดคล้องกับ Kwaja and Iyer (2014) ซึ่งระบุว่า หากประเทศไทยสามารถจัดเก็บภาษีได้อย่างเต็มศักยภาพ โดยมีการปรับเพิ่มอัตราภาษีให้สูงขึ้น รายได้ภาษีจะเพิ่มได้ถึง 20-30% ของ GDP

Solt (2019) ได้แสดงให้เห็นว่า มาตรการภาษีและเงินสวัสดิการของไทย ช่วยลดความเหลื่อมล้ำได้ค่อนข้างน้อย ซึ่งแสดงถึงศักยภาพที่จำกัดของประเทศไทยในการใช้เครื่องมือทางการคลังเพื่อสร้างความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ ในขณะที่การใช้จ่ายด้านรัฐสวัสดิการของรัฐไทย สามารถช่วยลดความยากจน ตามที่ Sondergaard et al. (2016) ได้แสดงให้เห็นว่า การใช้จ่ายภาครัฐด้านสวัสดิการ มีบทบาทสูงขึ้นในการช่วยลดความยากจนของครัวเรือนไทย

ยิ่งไปกว่านั้น ประเด็นที่สำคัญ คือ คนจำนวนมากยังต้องทำงานทั้งชีวิตโดยที่มีรายได้ไม่เพียงพอกับค่าครองชีพ ยิ่งทำงานก็ยิ่งจนลงเมื่อเทียบกับอัตราเงินเฟ้อที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง เพราะประเทศไทยได้พัฒนาเศรษฐกิจโดยการกดค่าจ้างในระดับต่ำกว่าที่ควรจะเป็น ดังที่ ดร.นพดล บูรณะธนัง และพรเกียรติ ยั่งยืน (2556) ได้แสดงให้เห็นว่า ค่าจ้างขั้นต่ำและค่าจ้างทั่วไป เพิ่มขึ้นช้ากว่าผลิตภาพแรงงาน และ GDP ในช่วงปี พ.ศ. 2544-2553 (หรือ ค.ศ.2001 – 2010) ดังนั้น มูลค่า (แรงงาน) ส่วนเกิน หรือ surplus value ที่เกิดจากผลิตภาพแรงงานที่เพิ่มขึ้น กลับหายไปอยู่ที่นายทุนที่ได้รับประโยชน์เหล่านั้นไป

ดังนั้น ด้วยเหตุผลทั้งทางเศรษฐศาสตร์ (technical analysis) และทางศีลธรรม (ethical analysis) จึงควรเร่งพิจารณาและผลักดันให้มีการหาทางแหล่งรายได้สำหรับระบบบำนาญแห่งชาติ รวมทั้งการจัดลำดับความสำคัญในการจัดสรรงบประมาณใหม่ (budget reprioritization) เพื่อมาสนับสนุนค่าใช้จ่ายบำนาญผู้สูงอายุที่จะเพิ่มสูงขึ้น รวมถึงการใช้จ่ายในทางที่จะเกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชนผู้เสียภาษี เช่น รัฐสวัสดิการ

ดังที่ ศ.ดร.นพ.ศุภสิทธิ์ พรรณนารุโณทัย ได้เสนอไว้ว่า “บรรยากาศทั่วไปที่สังคมไทยพัฒนาถึงขั้นควรจัดระบบสวัสดิการสังคมถ้วนหน้า มีกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษาเพิ่มขึ้น เพิ่มการจัดบำนาญถ้วนหน้าเพื่อผู้สูงอายุ เงินชดเชยรายได้การตกงาน ฯลฯ นโยบายทั้งหมดนี้ต้องมาจากแหล่งเงินของรัฐที่มีขนาดใหญ่และยั่งยืนขึ้น การปฏิรูปภาษีโดยเฉพาะภาษีที่เกี่ยวกับรายได้และความมั่งคั่งต้องเพิ่มฐานจำนวนผู้เสียและขนาดของการจัดเก็บมากขึ้น ผสมผสานด้วยระบบการคลังอื่น ๆ แบบมีส่วนร่วม” (ทีปกร จิร์ฐิติกุลชัย, 2564)

ศ.ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร และ ดร.คริส เบเคอร์ (Phongpaichit and Baker, 2015) ได้ชี้แนะว่า การทำให้สังคมไทยมีความเท่าเทียมกันมากขึ้นเป็นเงื่อนไขเบื้องต้นที่จะทำให้สังคมไทยมีสันติสุขและความปรองดองในระยะยาว

ระบบบำนาญผู้สูงอายุ ก็น่าจะเป็นส่วนหนึ่งของการเกื้อกูลกันแบบสมัยใหม่ที่ทุกคนมีส่วนร่วม โดยคนรวยจ่ายมากกว่าตามกำลังความสามารถ หรือ ability to pay ตามหลักพื้นฐานของระบบภาษีอากร (ศ.ดร.เอื้อมพร พิชัยสนิธ, 2557) ซึ่งเป็นการแสดงน้ำใจในการโอบอุ้มกันในสังคมไทยในลักษณะของการ “เฉลี่ยทุกข์ เฉลี่ยสุข” เพื่อคุ้มครองความเสี่ยงจากความยากจนผู้สูงอายุ

แน่นอนว่า “ระบบบำนาญแห่งชาติ” มีความท้าทายสำหรับประเทศในแง่ของทรัพยากรที่มีจำกัดสำหรับการดูแลคุณภาพชีวิตของประชาชน ซึ่งถึงแม้งานวิจัยต่าง ๆ ก่อนหน้าได้แสดงให้เห็นแล้วว่า สามารถเป็นไปได้ในทางเศรษฐศาสตร์ (Suwanrada and Wesumperuma, 2012; Schmitt et al., 2013; และ และสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, 2558) แต่ก็ชัดเจนว่า ไม่ใช่เรื่องง่ายในทางการเมือง

แม้กระนั้นก็ตาม สมัยเริ่มต้นระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ หรือบัตรทอง หลังวิกฤตต้มยำกุ้ง ก็ได้มีการคัดค้านว่า ประเทศไทยไม่มีงบประมาณ แต่ความก้าวหน้าของประกันสุขภาพถ้วนหน้า ได้เป็นข้อพิสูจน์แล้วว่า “การเปลี่ยนแปลงในทิศทางบวก สำหรับประเทศไทย สามารถที่จะเกิดขี้นได้” ซึ่งสองทศวรรษต่อมา การดูแลสุขภาพถ้วนหน้า หรือ UHC ได้กลายเป็นเป้าหมายและเจตนารมณ์ร่วมกันของมนุษยชาติ

ดังนั้น หลังวิกฤตโควิด ประเทศไทยควรจะมี “ระบบบำนาญที่พึงปรารถนา” โดยกำหนดเป้าหมายทำให้ผู้สูงอายุทุกคนมีรายได้ยามชราภาพเพียงพอต่อการยังชีพ ซึ่ง ก. การเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT Increase), ข. การปฏิรูปภาษีทั้งระบบเพื่อระบบสวัสดิการสังคมถ้วนหน้า (Tax Reform for Universal Welfare System) และ ค. การจัดลำดับความสำคัญในการจัดสรรงบประมาณใหม่ (Budget Reprioritization) เป็นสิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์ชั้นนำของประเทศได้สนับสนุนมานานแล้ว และเป็นนโยบายปกติที่ทำกันในประเทศพัฒนาแล้ว